К вопросу о действии норм права в пространстве

В научной литературе принято считать, что нормы права имеют такое свойство, как действие в пространстве. Однако это утверждение применимо в отношении не всех норм, некоторые разновидности правовых норм в пространстве не действуют.

Аннотация. Эта статья родилась после одного обсуждения, в результате которого выяснилось, что вопрос о территориальном действии норм права настолько прост, что большинство юристов просто не обращают на него внимания. А это, в свою очередь, становится причиной ошибок в понимании природы действия права в пространстве.

Всё изложенное ниже имеет абсолютно теоретический характер. Однако, как говорится, нет ничего практичнее хорошей теории. Надеюсь, что написанное подпадает под определение «хорошая теория» и поможет коллегам, как минимум, яснее представить суть некоторых теоретических понятий.

Ключевые слова: норма права, действие нормы права в пространстве, публичная власть, локальная правовая норма, локальное правовое регулирование

On the territorial effect of legal norms

Abstract. There is widespread point of view that legal norms have territorial effect. But not every kind of legal norm has this feature.

The goals of the inquiry are to find out whether all kinds of legal norms have territorial effect. And if not, what features does legal norm must have to get territorial effect.

To reach these goals we have explored characteristics of legal norms issued by distinguish subjects, also characteristics of public power.

Legal norm is a mandatory rule of social behavior. Therefore territorial effect of legal norm requires that subject who issues norms must has a power on the territory that norms have to get effect. There is only one kind of power with territorial effect, - is public power. Hence there is only one kind of subjects who can issue norms with territorial effect, - is public power authorities but no one else. We demonstrate this conclusion by examples of legal norms of local character.

Keywords: legal norm, territorial effect of legal norm, public power, local legal norm, local legal ruling.

В научной литературе одним из неотъемлемых свойств нормы права называется её действие в пространстве. В качестве «пространства» обычно называется территория того государства, в правовую систему которого входит норма права.

Актуальность вопроса, который обсуждается ниже, состоит в следующем. Вопрос о действии правовых норм в пространстве (в общетеоретическом ключе) принимается юридической наукой как вполне изученный, однозначный, не вызывающий особых сложностей и потому не требующий дополнительных исследований. Однако эта однозначность кажущаяся. Не все нормы права обладают таким свойством, как действие в пространстве. Некоторые правовые нормы могут иметь свойства действия во времени и по кругу лиц, но в пространстве они действовать не будут.

Научная литература по вопросам действия норм права в пространстве в целом сводится к трём большим блокам. Первый – это литература о наличии у норм права и нормативных правовых актов такого свойства, как действие в пространстве и само понятие пространства. Этим вопросам посвящена литература общетеоретического характера [i] . Второй блок касается проблем определения территории, на которой действует правовая норма. Эти вопросы активно исследовались как в общетеоретической литературе, так и в доктрине уголовного права [ii] . И третий блок – экстерриториальность действия правовых норм. Данная проблема рассматривается, в основном, в международном праве, международном частном праве [iii] . Литературы, касающейся непосредственно рассматриваемого вопроса (т.е. обязательных характеристик нормы права, позволяющих ей действовать в пространстве, а также вопроса о невозможности некоторых норм действовать в пространстве) обнаружить не удалось.

Итак, в первую очередь следует остановиться на терминологии. Учёные пользуются как понятием «действие нормы права в пространстве», так и понятием «действие нормативного правового акта в пространстве» [iv] . На наш взгляд, более корректным является первое понятие, акцентирующее внимание на действии именно нормы права, поскольку нормативный правовой акт это лишь формальный источник правовых норм. Содержание нормативного правового акта составляют нормы права, которые являются первичным элементом нормативного акта. Поэтому в дальнейшем мы будем пользоваться более корректным, на наш взгляд, понятием «действие нормы права в пространстве».

В научной литературе под территорией государства понимается сухопутная территория, то есть вся суша в пределах государственных границ, водная территория, в которую включаются внутренние (национальные) воды (включая морские воды, воды портов, воды заливов) и территориальное море в соответствии с международным правом, а также воздушное пространство над указанными территориями [v] . Аналогично территория понимается и в действующем российском законодательстве (статья 67 Конституции Российской Федерации).

Под нормой права понимается общеобязательное правило поведения. Это означает, что субъект, принявший норму права, должен обладать возможностью обеспечить её принудительную реализацию, либо обеспечить наступление последствий её несоблюдения. В противном случае норма права утратит прескриптивный характер, и будет не «общеобязательным правилом», а, в лучшем случае, доброй рекомендацией.

Возможность обеспечить реализацию нормы имеет то лицо, которое обладает властью, то есть способностью навязывать свою волю иному субъекту, подчинять его деятельность себе [vi] . В обществе существует множество разновидностей власти, однако только одна из них имеет территориальный признак, то есть распространяется на определённую территорию. Это – публичная власть. «Власть публичного территориального коллектива распространяется на всех физических и юридических лиц, «членов» территориального коллектива. Это и есть публичная власть» – пишет В.Е.Чиркин [vii] .

Основная разновидность публичной власти, – это государственная власть. В литературе также выделяют публичную власть субъектов федеративного государства, автономную, муниципальную, общинно-родовую публичную власть [viii] .

Таким образом, у нас получился простой силлогизм: распространить действие нормы права на какую-либо территорию может только субъект, обладающий властью на данной территории. Территориальность – исключительный признак публичной власти. Следовательно, принять норму права, имеющей такое свойство, как действие в пространстве, может только субъект, обладающий публичной властью.

Продемонстрируем данный вывод на примере действия норм права, регулирующих локальные отношения.

В литературе пока не устоялось наименование норм, регулирующих отношения внутри коллективов. Часть учёных данные нормы называют «корпоративными», часть – «локальными». Поскольку обсуждение терминологии выходит за рамки настоящей статьи, а также учитывая тот факт, что с 2012 года понятие «корпоративные отношения» статья 2 Гражданского кодекса Российской Федерации закрепила за отношениями, связанными с участием и управлением в корпоративной организации [ix] , то для целей настоящей статьи нормы права, регулирующие отношения внутри коллективов, мы будем называть «правовыми нормами, регулирующими локальные отношения». А всю совокупность норм, регулирующих ту же разновидность общественных отношений – просто «локальными нормами».

Определение предмета регулирования, т.е. круга общественных отношений, регулируемых локальными нормами, мы позаимствует, с небольшим дополнением, из работы д.ю.н. М.Л. Давыдовой. Локальные нормы (в терминологии М.Л. Давыдовой – корпоративные) представляют собой «внутренние правила различных (как признанных государством, так и неформальных) объединений. Часть этих правил является противоправной (например, нормы преступных сообществ), часть – юридически безразличной (порядок дежурств в общежитии, коллективное поздравление коллег с днём рождения и т.п.), а часть издаётся организациями, созданными в установленном законом порядке, оформляется в виде уставов, положений и других официальных документов…» [x] .

К процитированному фрагменту следует дополнить то, что локальные правоотношения регулируются не только локальными правовыми актами. Локальные правоотношения регулируются правовыми нормами различной юридической силы, в том числе и нормами, принимаемыми органами публичной власти. В частности, в Российской Федерации эти отношения регулируются нормами федеральных кодексов (например, положения Гражданского кодекса Российской Федерации о правах и обязанностях участников корпоративных коммерческих организаций или положения Трудового кодекса Российской Федерации о содержании правил внутреннего трудового распорядка), а также нормами иных законов и нормативных актов органов местного самоуправления, изданных в пределах компетенции соответствующего органа.

Далее нас интересует деление правовых норм, регулирующих локальные отношения, в зависимости от наличия у субъекта правотворчества публичной власти. По данному основанию все правовые нормы, регулирующие локальные отношения, делятся на две категории: нормы, которые приняты с использованием публичной власти и нормы, которые приняты без использования публичной власти (в первую очередь в связи с её отсутствием). Несколько громоздкая формулировка «которые приняты с использованием публичной власти» обусловлена тем фактом, что субъект, обладающий публичной властью, теоретически может издавать как нормативные правовые акты в области своей публично-властной компетенции, так и локальные нормативные акты без применения публичной власти. Например, глава местного самоуправления может издавать нормативные акты по вопросам, отнесённым к компетенции органов местного самоуправления, а может издавать локальные акты, выступая в роли представителя нанимателя (работодателя) по отношению к муниципальным служащим. Это деление имеет важное значение для нашего исследования, т.к. показывает, что простого наличия публичной власти недостаточно для того, чтобы принять правовую норму, действующую в пространстве. Чтобы принять такую норму, субъект должен регулировать общественные отношения, входящие в сферу его компетенции как публично-властного органа, проще говоря, - принять норму права, пользуясь принадлежащей ему публичной властью [xi] .

Рассмотрим в качестве примера правовые нормы, закреплённые в правилах внутреннего трудового распорядка коммерческой корпоративной организации. На кого они распространяются? Очевидно, что на лиц, состоящих в трудовых отношениях с работодателем. Если человек по какой-либо причине окажется, например, в офисе организации, с которой не состоит в трудовых отношениях, будут ли на него распространяться правила трудового распорядка? Нет, не будут. Они могут оказать на него косвенное воздействие, например, этот человек не сможет переговорить с сотрудником, у которого сейчас по правилам внутреннего трудового распорядка обеденное время, не сможет передать какие-либо документы, если в соответствии с правилами рабочий день окончен. Но регулирующего, прескриптивного действия правила внутреннего трудового распорядка на него оказывать не будут. Причём такого воздействия они оказывать не будут даже с учётом того, что лицо, не связанное трудовыми отношениями с организацией, находится на территории её офиса.

Рассмотрим более сложный пример, связанный с пропускным режимом на территории предприятия. Логично предположить, что в большинстве случаев человека, который не имеет права проходить на территорию, занимаемую предприятием, охрана туда не пропустит. Означает ли это, что локальные акты юридического лица, которыми урегулирован пропускной режим, будут действовать в пространстве – на той территории, которую занимает предприятие?

Представляется, что в данном случае право устанавливать запрет на нахождение на территории проистекает не из наличия или отсутствия у юридического лица власти на определённой территории, а ввиду осуществления юридическим лицом своих прав в области гражданско-правовых отношений. Так, если территория находится в собственности этого предприятия, то собственник вправе по своему усмотрению совершать любые действия в отношении своего имущества, в том числе и запрещать пользоваться им. Структура этих отношений хорошо видна на примере схожего полномочия собственника квартиры. Согласно Конституции России жилище неприкосновенно и собственник, проживающий в своей квартире, имеет полное право не пускать туда никого, либо пускать только того, кто ему нравится, он также вправе требовать, чтобы пришедшие не мусорили, соблюдали тишину и т.п. Но эти правила не действуют в отношении какой-либо территории, они действуют в отношении конкретного имущества и прекратятся в случае прекращения права собственности на квартиру.

Аналогичные отношения возникают и в случаях, если земельный участок, на котором находится предприятие с установленным пропускным режимом, находится не в собственности у данного юридического лица, а передан по гражданско-правовому договору, либо лицо владеет им на иных законных основаниях. Различие будет состоять только в защищаемых интересах, но не в территориальности действия локальной нормы о запрете проходить на территорию предприятия.

Изложенные примеры показывают, что правовые нормы, регулирующие локальные отношения, по действию в пространстве будут делиться на две категории. К первой относятся те, которые приняты субъектами правотворческой инициативы, обладающими публичной властью (и с её использованием). Эти нормы будут иметь свойство действия в пространстве. Например, к таким нормам будут относиться нормы, принятые Государственной Думой Российской Федерации (положения Гражданского кодекса Российской Федерации, касающиеся корпоративных отношений, положения Трудового кодекса Российской Федерации, регулирующие содержание локальных актов, положения федеральных законов, регулирующих деятельность юридических лиц и т.п.), нормы, принятые в соответствии со статьёй 5 Трудового кодекса Российской Федерации органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Правовые нормы, регулирующие локальные отношения и принятые субъектами, не обладающими публичной властью, либо субъектом обладающим публичной властью, но не использовавшим её при принятии нормы, в пространстве действовать не будут.

Примером норм, принятых субъектом, не обладающим публичной властью, будут положения локальных актов, принятых работодателем – юридическим лицом.

К случаям, когда субъект обладает публичной властью, но не использует её для принятия правовой нормы, относится описанный выше пример главы муниципального образования, принимающего локальные нормативные акты, содержание нормы трудового права. В соответствии с частями 2 и 3 статьи 2 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование. А представителями нанимателя (работодателями) выступают различные лица, в том числе и глава муниципального образования. Соответственно, глава муниципального образования, реализуя права и обязанности работодателя, обладает правом принятия локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права. Так, правила внутреннего трудового распорядка для работников местной администрации, принятые главой местного самоуправления, возглавляющим данную администрацию, не будут действовать в пространстве, поскольку приняты главой местного самоуправления в рамках реализации его полномочий работодателя, закреплённых в статьях 8, 20, 22, 190 Трудового кодекса Российской Федерации.

В то же время глава муниципального образования обладает публичной властью и может принять нормативный правовой акт, регулирующий трудовые правоотношения, используя имеющуюся у него публичную власть. Например, правовой акт о порядке регистрации трудовых договоров между работниками и работодателями – физическими лицами. Компетенция по принятию такого нормативного акта проистекает из публичных полномочий органов местного самоуправления, закреплённых в статье 303 Трудового кодекса Российской Федерации. Этот акт будет принят с использованием публичной власти, соответственно правовые нормы, закреплённые в нём, в отличие от норм, закреплённых в правилах внутреннего трудового распорядка, будут распространять своё действие на всю территорию муниципального образования.

В связи с изложенным выше следует отметить положения статьи 13 Трудового кодекса Российской Федерации, в которой, на наш взгляд, абсолютно верно указаны свойства различных нормативных правовых актов, регулирующих локальные правоотношения. Данная статья закона гласит, что правовые нормы, принимаемые органами публичной власти, действуют на территории, на которую распространяется соответствующая власть. В отношении локальных актов, принимаемых работодателем, подобной оговорки нет, указывается лишь на действие данных актов по кругу лиц.

Итак, ответ на поставленный в начале статьи вопрос выглядит следующим образом.

Принять норму права, действующую на определённой территории (в пространстве), может только тот субъект, чьи властные полномочия распространяются на данную территорию. Поскольку действие на территории – это исключительный признак публичной власти (и только публичной власти), то, соответственно, принять норму права, имеющую свойство действия в пространстве может только субъект правотворчества, обладающий публичной властью. В Российской Федерации к таким субъектам относятся, в первую очередь, органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

При этом следует иметь ввиду, что сам по себе факт наличия у субъекта публичной власти не означает, что все принимаемые им правовые нормы будут обладать свойством действия в пространстве. Обладать таким свойством будут только те правовые нормы, которые приняты субъектом правотворчества именно как органом публичной власти, по вопросам входящим в его компетенцию.

[i] См., напр.: Алексеев С.С. Проблемы теории права // Алексеев С.С. Собр. соч. в 10тт. М., 2010. Т.3 С.519-521.; Бабурин С.Н. Территория государства: правовые и политические проблемы. М., 1997.

[ii] См., напр.: Зинков Е.Г. Термин «пространство» в теории права // Общество и право. 2011. № 4(36). С. 14 – 19.; Щелокаева Т.А. Корпоративные и локальные нормы: понятие и соотношение // Марийский юридический вестник. 2002. Вып.2. С. 80-84.; Игнатов А.Н. О действии закона во времени и пространстве // Общество и право. 2008. № 1(19). С.124-126.

[iii] См ., напр .: Developments in Law – Extraterritoriality // Harvard Law Review. 2011. Vol .124. No .5.; Самарин А.А. Экстерриториальное действие юридических норм в условиях стратегий глобализации // Юридическая техника. 2015. №9. С.667-672.

[iv] См., напр.: Алексеев С.С. Указ.соч. С.519-521

[v] Бабурин С.Н. Указ. соч. С.34-35.

[vi] Маркс К. Капитал. М., 1973. Т.1. С.268.

[vii] Чиркин В.Е. О публичной власти (постановка проблемы) // Государство и право. 2003. № 10. С.11.

[viii] Чиркин В.Е. О современной концепции публичной власти // Государство и право. 2016. №2. С.11 – 14.

[ix] В доктрине гражданского права аналогичное понятие термина, см., напр.: Суханов Е.А. Сравнительное корпоративное право. М., 2014; Синицын С.А. Корпоративные правоотношения: содержание и особенности регулирования // Журнал российского права. 2015. №6.

[x] Давыдова М.Л. Локальный (корпоративный) нормативно-правовой акт как предмет теории права: модификация понятия и терминологические дискуссии // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 5, Юриспруденция. 2016. № 1(30). С. 96.

[xi] Подобные деления уже известны юридической науке. В частности, в данном случае проблема классификации аналогична проблеме, связанной с условиями применения права: не любые решения субъекта, обладающего публичной властью, являются правоприменительными. Так, суд вынося решение или приговор, действует как правоприменитель. Этот же суд, закупая, скажем, канцелярские товары для собственных нужд, действует как обычная сторона сделки.