Административная деятельность учреждений Федеральной службы исполнения наказаний тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.14, кандидат юридических наук Мельникова, Наталия Александровна

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Мельникова, Наталия Александровна

Глава I. Теоретико-правовая характеристика административной деятельности исправительных учреждений.

§1. Понятие, функции и виды административной деятельности исправительных учреждений.

§2. Формы и методы административной деятельности исправительных учреждений.

§3. Правовое регулирование административной деятельности исправительных учреждений.

Глава И. Направления административной деятельности исправительных учреждений.

§1. Производство по делам об административных правонарушениях в исправительных учреждениях.

§2. Административная деятельность по комплектованию кадров уголовноисполнительной системы.

§3. Административно-правовые меры гго обеспечению личной безопасности сотрудников исправительных учреждений.

Рекомендованный список диссертаций по специальности «Административное право, финансовое право, информационное право», 12.00.14 шифр ВАК

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Административная деятельность учреждений Федеральной службы исполнения наказаний»

Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью правовых и организационных вопросов деятельности правоохранительных органов в условиях продолжающихся в государстве политических, экономических и<социальных преобразований.

Уголовно-исполнительная система (далее — УИС) является одним из наиболее значимых компонентов существующей общегосударственной правоохранительной системы. «Исправительные учреждения находятся в конце правоприменительной цепочки и уже, по сути, исполняют те решения, те приговоры, которые до этого провозглашает суд на основе деятельности предварительного следствия. И естественно, что развитие УИС должно происходить вместе с развитием всей политической системы страны для целей демократического и прогрессивного развития государства на основе положений Конституции Российской Федерации, которые гарантируют важнейшие права и свободы человека и гражданина»1.

Современные требования к качественному состоянию учреждений, исполняющих уголовные наказания, которые определены Конституцией Российской Федерации, рекомендованы решениями Парламентской ассамблеи, Комитета министров Совета Европы, Европейскими пенитенциарными правилами и действующим законодательством, предполагают необходимость комплексного рассмотрения вопросов совершенствования деятельности УИС.

Поскольку исполнение уголовных наказаний базируется на общих принципах и положениях государственной политики, вопросы совершенствования деятельности УИС неразрывно связаны с

1 Выступление Президента Российской Федерации на заседании президиума Государственного совета «О состоянии уголовно-исполнительной системы Российской Федерации» от 11.02.2009 г. // http://archive.kremlin.ru/sdocs/themes.shtml необходимостью совершенствования норм административного права, которое, являясь по своей сути правом управленческим, служит эффективным средством упорядочивания общественных отношений, возникающих, в том числе, и в сфере исполнения уголовных наказаний.

Административная деятельность органов УИС носит преимущественно внутриорганизационный, управленческий характер по отношению к нижестоящим субъектам системы (исправительным учреждениям). При осуществлении административной деятельности исправительными учреждениями наравне с вну фиорганизационными реализуются внешнесистемные функции юрисдикционного характера, а также функции по обеспечению работы с осужденными. Па этом фоне изучение административной деятельности на примере исправительных учреждений позволит в достаточной мере раскрыть ее сущность и предназначение в пенитенциарной сфере.

Однако содержание административной деятельности учреждений УИС, а в их составе соответствующей подсистемы субъектов исполнительной власти, исследовано далеко не полностью. Одной из причин данного положения является то, что продолжительное время исправительные учреждения входили в состав МВД России, считались его элементом, выполняющим функцию исполнения наказаний и осуществляющим соответствующий вид деятельности. Становление Федеральной службы исполнения наказаний (далее - ФСИН России) как самостоятельного субъекта административно-правового регулирования потребовало активного нормотворчества, поиска новых подходов к осмыслению ее правового положения и совершенствованию административной деятельности.

Во многом достижение целей и задач, стоящих перед учреждениями УИС, зависит именно от эффективности осуществления административной деятельности. Поэтому необходимо теоретическое обоснование ее сущности, форм и методов осуществления, совершенствование действующей нормативно-правовой базы. Это обстоятельство, в свою очередь, предполагает выработку единого логически последовательного научного подхода, в рамках которого можно было бы обозначить понятие административной деятельности применительно к учреждениям ФСИН России и определить ее основные направления.

Проведенное исследование показало, что количество зарегистрированных административных правонарушений в исправительных учреждениях постоянно увеличивается, по-прежнему высок уровень нападении на сотрудников учреждений и угроз физической расправы в отношении их со стороны осужденных. Причинами данной ситуации являются недостатки как в правовом регулировании, так и в организации отдельных направлений административной деятельности. По результатам анкетирования на наличие коллизий и пробелов в действующих нормативных актах, регламентирующих административную деятельность исправительных учреждений, указало более 70% сотрудников. В частности, респонденты отметили противоречия в положениях КоАП РФ, отсутствие Федерального закона об уголовно-исполнительной системе, в полном объеме закрепляющего правовое положение УИС и ее сотрудников на современном этапе, и установленных процедур обеспечения безопасности сотрудников УИС, а также унифицированной на уровне ведомства процессуальной формы при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях.

Таким образом, вопросы административной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний представляют собой актуальную теоретико-прикладную тему, разработка которой занимает самостоятельное место в совершенствовании пенитенциарной системы на современном этапе ее развития.

Степень разработанности темы исследования. Общетеоретические вопросы административного права и административной деятельности представлены в работах таких ученых, как А.Б. Агапов, С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, И.И Веремеенко, В.А. Власов,

В.М. Роршенев, C.I 1. Дмитриев, A.C. Дугенец, A.A. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, P.C. Мулукаев, JUL Попов, Б.В. Российский, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, Ю.А. Тихомиров, Н;Ю: Хаманева, Ц;А. Ямпольскаятг др:

Вопросы административной! деятельностив сфере функционирования органов внутренних дел разрабатывали- В.М; Анисимков, A.M. Артемьев; В.М. Безденежных, В.Н. Бутылин, М.И. Еропкин, И.Ш. Килясханов, Л.М. Колодкин, Ф.Е. Колонтаевский, A.M. Кононов, A.I I. Коренев, В.А. Мельников, A.B. Никонов, Ф.С. Разаренов, Л.М. Розин, A.B. Самойлов, A.B. Серегин, Г.Л. Туманов, А.ГТ. Шергин и др.

Организационная структура органов и учреждений УИС, а также государственное управление в пенитенциарной сфере рассматривались в трудах A.A. Аксенова, В.М. Анисимкова, В.Я. Кикотя, С.М. Петрова, Н;И. Петренко, Л;Б. Смирнова и др.

Отдельные направления деятельности органов и учреждений УИС стали предметом изучения таких ученых, как Н.С. Глазунов А.И. Зубков, Б.Б. Казак, В:В. Лазарев, P:F. Миронов, A.C. Михлин, Р.В: Нагорных,

A.Е. Наташев, В;А. Поникаров, В.И. Селиверстов, H.A. Стручков,

B.Е. Южанин, С.Х. Шамсунов, А.Г. Чириков, В:У. Ялунин и др;

Однако комплексных исследований вопросов административной деятельности учреждений ФСИН России до настоящего момента не проводилось.

Объектом исследования выступают правовые отношения, складывающиеся при осуществлении административной деятельности учреждениями ФСИН России.

Предмет исследования составляют нормативные правовые акты, регламентирующие административную деятельность учреждений ФСИН России, а также практика их применения.

Целыо диссертационного исследования является анализ административной деятельности учреждений ФСИН России, а также выработка предложений по совершенствованию правового регулирования и организации ее отдельных направлений.

Для достижения поставленной цели определены следующие задачи: сформулировать понятие административной деятельности учреждений ФСИН России, проанализировать се сущность, функции; разработать классификацию административной деятельности учреждений ФСИН России; рассмотреть формы и методы административной деятельности учреждений ФСИН России; исследовать современное состояние нормативных правовых актов, регулирующих административную деятельность учреждений ФСИН России; выявить особенности в рамках реализации производства по делам об административных правонарушениях в учреждениях ФСИН России и сформулировать предложения по его совершенствованию; охарактеризовать внутрисистемную административную деятельность исправительных учреждений по приему на службу и обеспечению личной безопасности сотрудников, сформулировать предложения по их совершенствованию.

Методология и методика исследования. Настоящее диссертационное исследование проведено с учетом достижений наук: теории управления, общей теории государства и права, административного, уголовного, уголовно-исполнительного права. Методологией исследования является диалектический метод познания общественных процессов и социально-правовых явлений. Кроме того, применялись частнонаучные методы: сравнительно-правовой, системно-структурный, формально-логический, методы конкретно-социологических исследовании (анкетирование, правовое моделирование), а также анализ документов. Использование названных методов познания позволило рассмотреть проблему правового регулирования и организации административной деятельности исправительных учреждений.

С помощью указанных методов автором были исследованы многочисленные нормативные, теоретические и эмпирические источники.

Эмпирической основой исследования стали результаты анкетирования 400 сотрудников, в том числе из числа руководителей различных уровней управления органов и учреждений УИС, по вопросам организации и осуществления административной деятельности исправительными учреждениями. Изучено более 200 материалов об административных правонарушениях в исправительных учреждениях, а также статистические данные административно-юрисдикционной деятельности исправительных учреждений по отдельным регионам за 2005-2010 г.г.

В целях исследования практики по отдельным направлениям административной деятельности произведены выезды в УФСИН России по Вологодской, Московской, Мурманской, Архангельской, Свердловской областям, г. Москве и подведомственные им учреждения. Проводились беседы-интервью с сотрудниками различных отделов, служб органов и учреждений УИС. Также использовались данные, опубликованные в юридической литературе и полученные из сети Интернет.

Научная новизна исследования. В настоящей работе осуществлена одна из первых попыток разработки комплекса теоретических и практических вопросов административной деятельности исправительных учреждений.

Элементы новизны и научно-практической значимости содержатся в авторском определении понятия административной деятельности исправительного учреждения. Диссертантом предложена классификация административной деятельности исправительного учреждения в зависимости от направленности ее осуществления, объекта воздействия и содержания.

Проведенный анализ правовых актов, регламентирующих общие вопросы организации и функционирования исправительных учреждений как субъектов исполнительной власти, а также отдельные виды административной деятельности, позволил выявить основные направления их совершенствования, одним из которых является разработка административных регламентов.

Также автором разработаны научные рекомендации по оптимизации процесса реализации отдельных направлений административной. ■ деятельности исправительных учреждений. Сформулированы предложения по внесению- изменений в действующие нормативные правовые акты (ст. 19.12, 23.4 КоАП РФ, Закон Российской Федерации от 21.07.1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»).

Кроме того, диссертант разработал проект административного регламента по исполнению государственной функции по приему граждан на службу (работу) в органы и учреждения уголовно-исполнительной системы и подготовил Методические рекомендации по организации деятельности органов и учреждений ФСИН России по делам об административных правонарушениях с соответствующими приложениями форм процессуальных документов. Проведенное диссертационное исследование позволило вынести на защиту следующие положения:

1. Авторское определение понятия «административная деятельность исправительного учреждения», под которым понимается совокупность исполнительно-распорядительных действий, осуществляемых должностными лицами исправительного учреждения, реализуемых административно-правовыми формами и административно-правовыми методами, направленных на обеспечение эффективного функционирования учреждения и предупреждение административных правонарушений.

2. Классификация видов административной деятельности исправительного учреждения, имеющая следующие характеристики:

1) по направленности (внутрисистемная административная деятельность; внешнесистемная административная деятельность);

2) по объекту воздействия (административная деятельность в отношении граждан; административная деятельность по обеспечению работы с осужденными; работа с личным составом);

3) по содержанию (административная юрисдикционная деятельность; управленческая (исполнительно-распорядительная) деятельность).

3. Разделение субъектов административной деятельности исправительного учреждения в зависимости от объема выполняемых административных функций:

1) должностные лица, для которых внутрисистемные административные функции являются определяющими (в рамках работы с личным составом — сотрудники отдела (группа) кадров и работы с личным составом, руководители структурных подразделений по отношению к подчиненным сотрудникам; в рамках административной деятельности по обеспечению работы с осужденными — сотрудники группы инженерно-технического обеспечения, связи и вооружения, отдела (группы) интендантского и хозяйственного обеспечения, отдела (группы) коммунально-бытового обеспечения, службы технического обеспечения; отдела (группы) специального учета, подразделений ведомственной пожарной охраны);

2) должностные лица, для которых характерно осуществление только отдельных элементов внутрисистемной административной деятельности с целью наиболее эффективной реализации своих основных функций по исполнению уголовных наказаний (сотрудники оперативного отдела (группы), отдела (группы) безопасности, отдела охраны, отдела (группы) социально-психологической работы с осужденными, отдела (группы) по воспитательной работе с осужденными, центра трудовой адаптации осужденных);

3) должностные лица, для которых характерно осуществление внешнесистемных административных функции наравне с другими основными функциями по исполнению уголовных наказаний (в частности, в рамках производства по делам об административных правонарушениях к ним относятся начальники исправительных учреждений и их заместители, начальники оперативных отделов и их заместители, старшие оперуполномоченные, оперуполномоченные, начальники отделов безопасности и их заместители, начальники подразделений ведоме 1 венной пожарной охраны и их заместители, старшие инспектора, инспектора, оперативные дежурные и их помощники).

4. Административно-юрисдикционная деятельность в рамках производства по делам об административных правонарушениях в исправительных учреждениях имеет следующие особенности: административно-правовые нормы, регламентирующие производство по делам об административных правонарушениях, содержатся не только в КоАП РФ, но и в УИК РФ, а также в ведомственных правовых актах (приказах Минюста России и ФСИН России); специальными составами в сфере деятельности уголовно-исполнительной системы, по которым может быть возбуждено дело об административном правонарушении, являются составы, предусмотренные ч. 2 ст. 19.3 и ст. 19.12 КоАП РФ; лицами, в отношении которых осуществляется производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.2 ст. 19.3 или ст. 19.12 КоАП РФ, могут быть физические лица, достигшие на момент совершения административного правонарушения 16 лет и вменяемые (общий субъект) за исключением осужденных к лишению свободы, подозреваемых и обвиняемых, находящихся в СИЗО; субъектами, наделенными властными полномочиями по осуществлению соответствующих процессуальных действий в рамках производства, в частности мер обеспечения производства, выступают сотрудники исправительного учреждения, осуществляющие внешнесистемные административные функции;

- рассматривать дела об административных правонарушениях от имени исправительных учреждений в праве начальники учреждений.

5. Предложения по совершенствованию нормативных правовых актов, направленные на повышение эффективности административной деятельности исправительных учреждений:

1) статью 19.12 КоАП РФ изложить в следующей редакции:

Передача либо попытка передачи любым способом лицам, содержащимся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, изоляторах временного содержания и иных местах содержания под стражей, предметов, веществ или продуктов питания, приобретение, хранение или использование которых запрещено законом влечет предупреждение, наложение административного штрафа в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей с конфискацией запрещенных предметов, веществ или продуктов питания или без таковой»

2) часть 2 ст. 23.4 КоАП РФ изложить в следующей редакции:

2. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов и учреждений, указанных в части 1 настоящей статьи, вправе начальники органов и учреждений уголовно-исполнительной системы»;

3) закрепить перечень предметов, веществ или продуктов питания, приобретение, хранение или использование которых запрещено осужденным, в действующем УИК РФ в качестве приложения;

4) закрепить в Законе Российской Федерации от 21.07.1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» либо в предлагаемом Федеральном законе «Об уголовно-исполнительной системе Российской Федерации» самостоятельный раздел, посвященный вопросам обеспечения безопасности уголовно-исполнительной системы в целом и безопасности сотрудников в частности;

5) внести изменения в Указ Президента Российской Федерации от 13.10.2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний», а именно п. 8 изложить в следующей редакции: «ФСИН России вправе осуществлять по вопросам исполнения уголовных наказаний и деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы нормативно-правовое регулирование» или закрепить соответствующую функцию отдельным Указом Президента Российской Федерации;

6) внести изменения в Приказ ФСПН России от 08.06.2009 г. № 246 «Об утверждении Перечня должностных лиц учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях», а именно полномочия должностных лиц дополнить положением о том, что в соответствии с ч. 3 ст. 28.3 КоАП РФ они правомочны составлять протоколы об административных правонарушениях, которые предусмотрены ст. 17.7, 17.9 и 20.25 КоАП РФ, а также правомочны осуществлять административное задержание.

6. Авторский проект административного регламента по исполнению государственной функции по приему граждан на службу (работу) в органы и учреждения уголовно-исполнительной системы и Методические рекомендации по организации деятельности органов и учреждений ФСИН России по делам об административных правонарушениях с соответствующими приложениями форм процессуальных документов.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что в работе содержатся научные выводы о сущности административной деятельности применительно к исправительным учреждениям, позволяющие расширить теоретические взгляды на природу исправительного учреждения в системе субъектов исполнительной власти.

Практические выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть реализованы при разработке и совершенствовании нормативных правовых актов, регламентирующих отдельные направления административной деятельности исправительного учреждения, а также практики их применения.

Кроме того, материалы диссертационного исследования могут использоваться в учебном процессе при преподавании курсов «Административное право» и «Государственная служба в УИС», для' подготовки учебных и учебно-методических пособий по соответствующим дисциплинам в вузах ФСИН России.

Апробация и внедрение результатов исследования. Положения диссертационного исследования нашли отражение в 19 научных статьях, опубликованных по результатам научных конференции и в периодических научных изданиях, в том числе указанных в перечне ВАК.

Сформулированные автором в диссертации выводы докладывались на научных конференциях, среди которых международные научно-практические конференции: «Роль административных регламентов и аутсорсинга при реализации кадровой политики в уголовно-исполнительной системе» (г. Костанай (Казахстан) 2 ноября 2007 г.), «К вопросу о методах административной деятельности органов и учреждений- уголовно-исполнительной системы» (г. Владимир 2009 г.); научные конференции: «Институциональные реформы: история и современность» (г. Вологда, 6-7 апреля 2007 г.), «Стратегия и механизм управления: опыт и перспективы» (г. Вологда, 4-5 апреля 2008 г.); научно-практические семинары: «Проблемы правового регулирования и организации кадрового обеспечения деятельности УИС» (г. Вологда, 25 апреля 2007 г.), «Международное сотрудничество в области кадрового обеспечения деятельности пенитенциарных учреждений: современные проблемы и перспективы развития» (г. Вологда, 29 апреля 2008 г.), «Проблемы теории и практики формирования административно-правового института правоохранительной службы в уголовно-исполнительной системе» (г. Вологда, 23 апреля 2009 г.):

Значительная часть выводов, предложений и рекомендаций проведенного исследования нашла практическое применение в учебном процессе Вологодского института- права и экономики ФСИН России и Владимирского юридического института ФСИН России, а также в практической деятельности УФСИН России по Вологодской, Архангельской, Мурманской областям, Республике Коми, о чем имеются соответствующие акты о внедрении.

Результаты исследования использовались при подготовке учебника «Административное право России. Общая часть», изданного коллективом авторов под редакцией д-ра юрид. наук, профессора С.А. Старостина (лекция 18) и двух учебных пособий «Правоохранительная служба в уголовно-исполнительной системе» (2009 г.), «Основы управления в уголовно-исполнительной системе» (2010 г.).

Структура работы обусловлена целью исследования и включает введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение, список литературы и приложения.